Blog Diederik van Leeuwen RIConline mei 2025
Af en toe bekruipt mij het gevoel dat er maar weinig vooruitgang wordt geboekt op het gebied van innoveren binnen de Rijksoverheid. Innoveren in de publieke sector is echter inmiddels wel omarmd. Bijna elk ministerie of uitvoeringsorganisatie werkt aan digitale vernieuwing, snellere processen of nieuwe werkvormen. Waar komt dan toch dat gevoel vandaan? Dat heeft alles te maken met dat er nog steeds te weinig impact is. En innovatiemanagement nog in de kinderschoenen staat. Waarom voelen anders zoveel innovaties als aanpassingen in de marge, terwijl de problemen die we willen oplossen steeds fundamenteler van aard zijn?
Om dat te begrijpen, heeft het mij geholpen om twee denkkaders te combineren: het model van de drie ordes van systeemverandering en het 3-horizonnenmodel van McKinsey. Samen maken ze zichtbaar wat er écht verandert (of zou moeten) – en waarom dat zo vaak stopt waar het spannend wordt. Het zijn op zichzelf geen eigentijdse of geheel nieuwe inzichten, maar ondertussen volwassen modellen die – zeker gecombineerd – verrassend genoeg nog steeds actueel en goed inzetbaar zijn om te reflecteren op onze snel veranderende, digitale samenleving.
De drie ordes van verandering
Het model van eerste-, tweede- en derde-orde verandering komt uit de systeemtheorie. Het gaat over de vraag: op welk niveau grijpt de verandering in? Bij eerste-orde verandering wordt het systeem efficiënter, zonder de onderliggende aannames of structuren te wijzigen. Je verbetert de uitvoering, digitaliseert een formulier, maakt iets klantvriendelijker – en houdt tegelijkertijd alles bij het oude.
Een tweede-orde verandering is wezenlijker. Daar verandert de structuur zelf: rollen, processen en uitgangspunten verschuiven. Denk aan het loslaten van sectoraal beleid ten gunste van opgavegericht werken, of aan het samen met burgers ontwikkelen van alternatieve oplossingsrichtingen.
Derde-orde verandering is de zeldzaamste en moeilijkste vorm: hier verandert het systeem zijn eigen verandervermogen. Het gaat niet meer alleen over wat we doen of hoe we het doen, maar over de manier waarop we als overheid waarnemen, leren, denken en besluiten. Reflexief vermogen dus. Niet als bijvangst binnen een project, maar als dragende kern.
Lekke banden en beleidsreflexen
In de publicatie ‘Mag niet bestaat niet’ van het Instituut voor Publieke Waarden (IPW, 2021) staat het verhaal van een lekke band als metafoor voor drie niveaus van leren.
Als de band lek is, plak je ‘m en ga je door. Dat is de meest directe (en vaak dominante) reflex binnen beleid: los het zichtbaarste probleem op. Als het vaker gebeurt, ga je onderzoeken waarom. In dit voorbeeld: er zit een steentje in m'n band, die haal ik eruit. Dan pas je dus het proces aan. Maar pas op het derde niveau stel je de vraag: waarom ligt die weg er zo bij? En wie is er verantwoordelijk voor het structureel schoonhouden? Is er misschien een goede reden waarom er scherpe steentjes op die weg moeten liggen?
In de overheidspraktijk zie je een vergelijkbare reflex: als er een signaal komt, formuleren we een maatregel. Gaat dat mis, dan verbeteren we het proces. Maar de structurele vraag – of onze systemen wel recht doen aan complexe situaties – wordt vaak vermeden. Niet omdat ambtenaren dat niet willen, maar omdat de ruimte, tijd en cultuur voor reflectie beperkt zijn.
De verdedigingsreflex
De primaire verdedigingsreflex ‘mag niet, kan niet’, is zelden puur juridisch. Vaak is het een symptoom van systeemspanning. Een manier om complexiteit terug te duwen naar de veilige randen van het bestaande instrumentarium. En het vermijden van risico’s, terwijl ondernemen nou juist een van de voorwaarden is van innoveren. Immers, bij een experiment of nieuwe toepassing weet je vooraf niet wat de uitkomst zal zijn.
Dat is precies wat IPW beschrijft: de ‘mag niet’-reflex is geen inhoudelijke grens, maar een organisatorische beschermingsreactie. Ze beschermt het systeem tegen twijfel, tegen afwijken van het protocol, tegen het ongemak van niet-weten. In termen van leren: ze houdt ons gevangen in single-loop acties, en sluit de poort naar tweede- en derde-orde leren.
Horizonten en strategisch denken
Het 3-horizonnenmodel van McKinsey brengt een andere laag aan: tijd, inzet van middelen en strategisch perspectief. Horizon 1 gaat over optimalisatie van het bestaande (verbeteren). Horizon 2 over het opbouwen van alternatieven (veranderen). Horizon 3 over visionair verkennen van toekomsten die we nog nauwelijks kennen (disruptie).
Gecombineerd met de drie ordes van verandering ontstaat een krachtig denkkader: wat willen we aanpakken (horizon) en op welk systeemniveau grijpt dat in (orde)? Een Horizon 1-project dat enkel op eerste-orde niveau blijft zal de bestaande logica bevestigen. Pas als je Horizon 2 combineert met tweede-orde verandering – of Horizon 3 met derde-orde leren – ontstaat ruimte voor echte innovatie.
En nu?
Voor ambtenaren die bezig zijn met vernieuwing is het cruciaal om zich bewust te zijn van hun eigen verdedigingsreflexen. Herkennen we het moment waarop we een systeemvraag reduceren tot een maatregel? Zien we wanneer we bezig zijn met symptoombestrijding of wanneer we echt aan het transformeren zijn?
Dat vraagt om ruimte voor twijfel, voor ongemak, voor leerprocessen die niet eenvoudig te rapporteren zijn. Maar het vraagt ook om taal, om begrippen als ‘orde van verandering’ en ‘leerlagen’ waarmee we dit gesprek professioneel kunnen voeren, zonder in vaagheid te verzanden.
Want zolang we blijven fietsen met een plakset terwijl de straat vol scherpe stenen ligt, blijven we beleid maken op incidenten. Terwijl de echte opdracht ligt in het vegen van de weg.
Zie voor verdieping:
Kruiter, H., Albers, S., & Meiberg, S. (2021). Mag niet bestaat niet. Doorbreek defensieve routines, help mensen beter. Instituut voor Publieke Waarden.
McKinsey & Company (1999). Three Horizons of Growth.
Argyris, C., & Schön, D. (1978). Organizational Learning: A Theory of Action Perspective.
Vermaak, H. & De Caluwé, L. (2006). Leren Veranderen: een handboek voor de veranderkundige.