Omgevingswet in praktijk: één wet, één loket"

De Omgevingswet vervangt 26 wetten, meer dan 50 algemene maatregelen van bestuur (AMvB's) en meer dan 75 ministeriële regelingen, die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Deze wetten en regelingen zijn samengevoegd en gemoderniseerd in één wet, vier AMvB's en één ministeriële regeling. Dit alles wordt ondersteund door het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) waarop alle overheden op basis van overheidsbrede standaarden zijn aangesloten en waarmee ze nu succesvol in ketens samenwerken.

In dit DSO hebben alle overheden ook hun decentrale regels en plannen ontsloten. Waarmee twee patronen zijn doorbroken: er is zicht ontstaan op het totaal aan regels en plannen van de gehele overheid in de fysieke leefomgeving én overheden kunnen via één portaal met elkaar samenwerken. Burgers en ondernemers kunnen via datzelfde portaal in contact kunnen komen met hun overheid. De totale geraamde maatschappelijke baten van deze totale stelselherziening bedragen op termijn zo’n €1,3 miljard per jaar.

In gesprek over de Omgevingswet

Een verdiepend gesprek met Kees Keuzenkamp – als programmadirecteur verantwoordelijk voor de ‘Aan de Slag met de Omgevingswet’ in 2023 – en z’n MT-lid Martijn Ligthart (adviseur, aanjager en programmamanager gebruikersvriendelijkheid).

We hebben het hier over een serieuze taaie én omvangrijke innovatie – waarin meerdere stappen tegelijkertijd zijn genomen². En waar gedurende bijna vijftien jaar hard aan is gewerkt door alle overheden (rijk, provincies, gemeenten, waterschappen), hun uitvoeringsorganisaties en hun private (ICT- en ruimtelijke-)dienstverleners. Gericht op de realisatie van één loket voor burgers en bedrijven.

De verandering bestaat uit drie segmenten:

• het wetgevingstraject,
• het ICT-traject
• én de implementatie van de Omgevingswet.

Daarbij is hard gewerkt aan standaardisatie en harmonisatie van de informatie-uitwisseling waardoor er nu een infrastructuur ligt waarmee de stap gezet kan worden van digitale informatie-uitwisseling naar datagedreven samenwerken. Met hele grote maatschappelijke baten voor bijvoorbeeld van aanbieders van energie, bouw en installatie.

Met een hele duidelijke politieke wil, want de Omgevingswet is door meerdere achtereenvolgende kabinetten met politieke kleuren voortgestuwd. En dat succes is nu ook zichtbaar na anderhalf jaar invoering: nú al maandelijks > 30.000 aanvragen!

(2) Hoe is de Omgevingswet tot stand gekomen | Informatiepunt Leefomgeving

Omvang van de innovatie

In feite is de Omgevingswet een mix van een 4-tal innovaties op zich:

• Eén wet: het samenvoegen van wet- en regelgeving voor verschillende domeinen tot één wet; hier was de gezamenlijke programmatische aanpak zeker een juridische en bestuurlijke innovatie.
• De “wat-mag-daar-kaart": het in samenhang digitaal doorzoekbaar maken van alle beleidsregels met een ruimtelijke interface (iedere ruimtelijke beslissing voorzien van een geo-coördinaat); een technische innovatie van wereldformaat: geen land heeft dat zo heeft weten te doen. 
• Eén loket voor vergunningen en meldingen: De implementatie van een nieuwe wijze van samenwerken van alle betrokken partijen in het ruimtelijk domein; noodzakelijk, maar echt innovatief uitgevoerd en ook enigszins onderbelicht gebleven door de voortdurende politieke druk.
• Duurzame interbestuurlijke samenwerking: De wijze waarop partijen in alle fasen en onderdelen zijn ondersteund door een ketenprogramma onder interbestuurlijke aansturing³; belangrijke les hiervan is dat de wijze waarop het programma (vooral in de implementatiefase) was ingericht te complex was – en daarmee lastig te managen. Expliciet: een programmabureau dat zowel alle partners ondersteunt, tegelijkertijd de Minister ondersteunt én opdrachtgever is vanuit het departement voor de ICT.  

Dereguleren

De start Omgevingswet begon eind 2009 met de motie Pieper. Passend bij het verlangen om te dereguleren en het werken aan administratieve lastenreductie. En het streven om het vertrouwen in de overheid te vergroten. Waarin alle verschillende overheidslagen via één loket toegankelijk gemaakt zouden moeten worden. Niet alleen consistent en in samenhang met elkaar, maar ook vanuit één bevoegd gezag. Afgestemd dus op de beleidsmatige onderdelen van de afzonderlijke overheidslagen. Zonder de bestaande bescherming te verliezen. Want realiseer je, regels zijn er (in de regel) niet voor niets, vaak zijn ze in het leven geroepen om bepaalde personen of belangen te beschermen. Zo bleek bijvoorbeeld bij de politieke behandeling van de Omgevingswet in de Eerste Kamer (2022) er twijfels te bestaan bij bepaalde politieke stromingen of door de implementatie van de Omgevingswet de natuur nog wel adequaat beschermd zou blijven.

Eenvoudig beter

Vanaf de start van de Omgevingswet was er zowel politiek als ambtelijk een breed verlangen om te streven naar zowel eenvoud áls verbetering. Mogelijk gemaakt voor het redeneren vanuit de burger. Werken vanuit de bedoeling. Waarmee wetten en regels op die verschillende terreinen wel op elkaar afgestemd moesten worden. Je kunt je voorstellen wat voor monnikenwerk dat is geweest. Want ‘the devil’ zit veelal ‘in the details’!

Wat daarbij enorm heeft geholpen was het denken vanuit een bestuurlijke visie waarin niet de ICT push centraal stond. Er werd gedacht vanuit de maatschappelijke opgaven die werden vertaald naar een landelijke Omgevingsvisie– niet vanuit bestaande bestemmingsplannen van gemeentes of andere overheden. Wat is nodig voor Nederland en steeds redenerend vanuit waardecreatie voor de burger of ondernemer! Dus niet aanbodgericht, maar vraaggestuurd.

(3) Meerdere ministeries (OCW, LNV, EZK, IenW, BZK, VWS, VRO, Fin), gemeentes, waterschappen, provincies en omgevingsdiensten.

Twee innovaties tegelijkertijd tussen meerdere overheidslagen

Absoluut uniek aan de Omgevingswet is het feit dat er twee omvangrijke innovaties tegelijkertijd zijn opgepakt: de juridische innovatie (consolidatie 24 wetten in één Omgevingswet) én de digitale ondersteuning ervan (toegankelijk via één loket).

Succesfactoren die daarbij toe hebben bijgedragen waren een paar leidende principes die consequent zijn gehandhaafd – alles gebaseerd op werken in cocreatie. Dus juristen én ICT-ers sámen aan de slag – hand in hand stappen zetten. Martijn vertelt: die heb ik in aan het begin van het traject 2 dagen opgesloten in een hotel in een stormachtig Scheveningen. Na 2 dagen was iedereen overtuigd dat wet en digitalisering hand in hand ontworpen moesten worden en dat het geen top down traject kon zijn. Het was geen ´green field´. De uitvoering en commerciële belangen waren al gevestigd. De uitvoeringspraktijk moest daarom vanaf het begin in de vraagstelling en ontwikkeling betrokken worden. Agile-achtig. Wat overigens geen vanzelfsprekendheid is. Wat ook écht afgedwongen moest worden (‘dienstbevel’).

Maar ook gedeeld eigenaarschap. Gebaseerd op gelijkwaardige samenwerking. Waarbij IenW (later BZK) naast de eigen politieke rol ook de verbindende rol tussen alle partijen vervulde. Maar nadrukkelijk niet vanuit de traditionele ‘kijk-mij-eens-de-baas-spelen’. Het was cruciaal dat de programmadirecteur ook naar de politiek/stelselverantwoordelijke minister steeds een interbestuurlijke pet kon opzetten. En als derde innovatie: de afspraken tussen de partijen over een langjarig financieel arrangement. Waarbij vanuit meerdere valuecases nadrukkelijk is gekeken naar toekomstige baten op langere termijn met een duidelijke knip tussen eenmalige ontwikkelings- en structurele beheerkosten. En een onderliggende afspraak: niemand mag er slechter van worden.

Ministeriële verhuizing

De uitvoering van de Omgevingswet kwam goed op stoom nadat het was opgenomen in het regeerakkoord ‘Bruggen Slaan’ van Rutte 2 (2012); helaas is er bij de Kabinetsformatie Rutte 3 (2017) voor gekozen om de aansturing van de Omgevingswet te verhuizen van IenW naar BZK. Zo’n transformatie helpt het proces dan niet, omdat het programma ineens een deel van zijn energie moest gaan steken in zijn eigen verbouwing: schuiven met professionals en gedoe over financiële afspraken.

Politieke steun

Wat voor de Omgevingswet een absolute asset is geweest was de politieke steun. Het moest en zou gewoon een succes moeten worden. Kees: Ministers lagen er zélf wakker van. Dat was soms ingewikkeld: zo herinner ik me dat we op enig moment op maandelijkse basis werden gevraagd om aan de Kamer te rapporteren over de gerealiseerde voortgang. Maar ik weet zéker dat we het zonder die niet aflatende steun niet hadden gered. Dan waren we nooit zo ver gekomen – door al die verschillende overheidslagen heen!

Verbindende rol in digitalisering en samenwerking

Waar we voor onze rol als programma veel baat bij hadden was de jarenlange ervaring van onze professionals met het slaan van bruggen en het leggen van verbindingen. Want ook hier was dat hard nodig: de Haagse binnenwereld is een compleet andere dan de wereld erbuiten.

Nog los van de verschillen tussen type professionals (juristen, ingenieurs, economen, ICT-experts) die vaak allemaal hun eigen taal spreken. Maar wel mét elkaar moeten werken aan de realisatie van één hoger doel: de operationalisering van de Omgevingswet via een werkend juridisch en digitaal systeem. Martijn merkt op dat dit cruciaal was. Het DSO is gevormd door een consortium van veel bestuurlijke partijen waar de belangen lang niet altijd in dezelfde richting lagen. Een interbestuurlijk programma (één voor allen) was cruciaal om allen voor één stelsel in de kar te houden. Zonder de innovaties in de bestuurlijke en financiële afspraken hadden we de innovaties in de digitalisering nooit gerealiseerd gekregen. Niemand kon free-rijden of van tafel. 

Daarnaast is het programma aan de slag gegaan met de bevoegd gezagen om ze te ondersteunen in implementatie van de veranderingen die de Omgevingswet voor hun bestaande interne werkwijze en de nieuwe samenwerking met andere organisaties betekende. Hiervoor is samen met de bestuurlijke koepels (VNG, IPO en UvW) een groep gespecialiseerde regio-ondersteuners opgericht die met voorlichting, oefeningen en werksessies heeft bijgedragen aan de soepel verlopen overgang naar de nieuwe wet.

Onder de motorkap: standaardisering  en harmonisering

Kees gaat in op de benodigde vasthoudendheid. Je kunt je voorstellen als zo veel verschillende overheidspartijen mét elkaar stappen willen gaan zetten dat er ook flink wat huiswerk te verrichten is in de backoffice. Om te werken aan niet-sexy achtige stappen op vlak van standaardisering en harmonisering. Te beginnen met één taal. En dat is  taai. Kost veel tijd. Om elkaar te begrijpen, om te komen tot die gedragen harmonisatie. Is bestuurlijk vaak onbegrepen want erg technisch en lange termijn. Maar nu dat zo ver is zien we ook dat commerciële partijen (denk aan softwareleveranciers) zich daar naar voegen. Waarmee we nu ook echt data kunnen uitwisselen. Martijn vult dit aan. Via die standaardisatie zien we nu dat er een gezonde marktwerking is ontstaan die wordt aangejaagd door die niet sexy investeringen en vasthoudendheid op de standaarden.

Het is schitterend om te zien hoe bijvoorbeeld de Omgevingchat op basis van ons voorwerk nu met AI dienstverleningsconcepten next level kan. In combinatie met het open stelsel en de open source die het DSO biedt zien we explosie van dergelijke initiatieven op het gebied van omgevingswetdata en artificiële intelligentie. Met een geweldig effect op de wereld van energie, bouw en installatie. In feite een bijvangst die de maatschappij veel baten oplevert.

‘The making of’ van het stelsel omgevingsrecht

Verdiepende informatie over de aanpak van het juridische gedeelte is terug te vinden in een 2-tal boekjes.⁴

Er is ook ter gelegenheid van het afronden van het interbestuurlijke programma de bundel 'Anders werken werkt' gemaakt. Dat was een ´hobbelige weg’ waarin de geleerde lessen verder toegankelijk worden gemaakt. Tientallen professionals – van uitvoerders tot bestuurders - delen hun ervaringen met anders werken aan maatschappelijke opgaven. De bundel brengt kennis en ervaringen samen, die zijn opgedaan met het ontwerp, de invoering en implementatie van de Omgevingswet. Opdat ook andere onderdelen van de overheid zich hiermee kunnen verrijken.

Wat zeg nou zelf: als je kijkt naar de grote opgaves in ons land (mobiliteit, energie, klimaat, woningbouw, asiel, etc.) dan zijn dat allemaal systeeminnovaties die grote gelijkenissen hebben met De Omgevingswet! Scheelt een boel als we dan niet bij Adam en Eva hoeven te beginnen. 

(4) ‘The making of van het stelsel omgevingsrecht’ (van J.H. Meijer, H.A. Oldenziel en H.W. de Vos) en ‘Omgevingswet in uitvoering – wetgevingsjuristen aan het woord’

Kees Keuzenkamp (1959, fysisch geograaf) heeft meer dan 42 jaar aan vlieguren opgedaan in de ambtelijke wereld. Hij is een door de wol geverfde programmadirecteur die onder meer leiding heeft gegeven aan interbestuurlijke programma’s voor de verbetering van de informatie-uitwisseling in de Migratieketen en voor de inwerkingtreding van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg, de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (USB), de wet Straffen en beschermen.

Martijn Ligthart (1971, bestuurskundige) is meer dan een kwart actief in de ambtelijke wereld. Hoofdzakelijk in het domein van de fysieke leefomgeving waar hij nu werkzaam is als programmamanager. Hij staat aan de geboorte van het DSO en heeft de komst in vele rollen bevorderd. Andere wapenfeiten zijn de komst van de richtlijn Bescherming Vitale Infrastructuur, de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid, de herziening van het groepsrisicobeleid en de opheffing van het ministerie van VROM.

Dit interview is afgenomen door Dirk-Jan de Bruijn vanuit zijn rol als RIC-voorzitter.